值得注意的是，程序的功能在于实现实体权利，义务性程序的增加必将增加实体权利实现的难度和成本。

因此，重要性理论恐怕只能作为一项立法理念或立法政策，作为划定行政法定范围的理论依据，不具操作性。[35]前引①，奥托·迈耶书，第74页。

它们一方面具有积极地要求政府提供条件促进就业和教育的社会权性质，同时也具有排除政府干预从事职业和接受教育的自由权性质。参见应松年：《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。行政法定原则是制约行政权最有力的原则，但不是唯一的原则。详而言之，最重要的事项应属于议会法律保留，次重要的事项属于可授权的法律保留，不重要的事项则无需法律保留。出院后，高东平向鲁山县人事劳动和社会保障局申请工伤认定并被认定为工伤。

其二为特殊性内部给付，如内部行政补贴与奖金，尤其是对领导干部提供的办公用房、住房、用车、秘书、接待等特殊待遇。工作权（劳动权）、受教育权也具有类似的特点。譬如，《行政强制法》2条专门对行政强制措施和行政强制执行的概念进行了界定。

[35]因此，体系化的《行政处罚法》，必须要在现有基础上补充更多的应受行政处罚行为的责任条款。但是，从对目前实践的观察来看，这还远远不够，尤其是在我们将风险预防也一并纳入到《行政处罚法》的规制功能之后，这一问题将更为凸显。[44]《行政诉讼法》第98条：外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。See Laurence Steinberg, Elizabeth Cauffman, Jennifer Woolard, Sandra Graham, and Marie Banich, Are AdolescentsLess Mature Than Adults? Minors Access to Abortion, the Juvenile Death Penalty, and the Alleged APA ‘Flip-Flop，64 American Psy-chologist 583-594(2009). [39]汪永清主编：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第164、165页。

但是，却无法避免违法成本过低的情况，甚至会形成违法成本低，守法成本高的尴尬境地。[45]参见韩亦彤：《我国涉外行政处罚立法研究》，复旦大学2009年硕士学位论文。

[41]应松年：《中国行政法发展的创新之路》，《行政法学研究》2017年第3期，第48页。[27]参见韩忠谟：《行政犯之法律性质及其理论基础》，《台大法学论丛》1980年第10卷第1期，第43页以下。这一认识在《行政处罚法》立法文本中明确体现，同时在理论界也被普遍认可。因此，限制处罚创设权，只会导致地方政府所创设的新的处罚类型无法被纳入到《行政处罚法》中加以调整，破坏《行政处罚法》的体系性，从而形成一系列的法外行为。

如《治安管理处罚法》18条规定：单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。[27]只有相对人行为同时符合这三个要件时，才能够成立行政处罚。[24]陈兴良：《犯罪构成论：从四要件到三阶层——一个学术史的考察》，《中外法学》2010年第1期，第49-69页。[10]王灿发：《环境违法成本低之原因和改变途径探讨》，《环境保护》2005年第9期，第33页。

因此，《行政处罚法》一方面需要在规则设计上保持一定的张力，给低位阶行政处罚立法预留规则创设空间。以行政处罚类型为例，《行政处罚法》本来完全可以只设计类型化的抽象规则，而不必以8条的方式一一加以列举。

[16]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第223页。文章来源：《当代法学》2019年第1期。

毋庸置疑，这必然会大大限制《行政处罚法》的宏观调控功能，弱化《行政处罚法》的总则性地位，使得《行政处罚法》只能发挥事无巨细的管家婆作用，而难以发挥指点江山的统领作用。[38]但是，对于责任条件，《行政处罚法》却只字未提，其成为理论界的猜测以及其他行政处罚规范的立法裁量权，甚至于有研究者判断说：在行政处罚中，过错的意义没有民法、刑法那样明显，作为一项规则原则，过错责任不应成为行政处罚规则原则。[1] 从我国既往的法律修改习惯来看，在法律草案公示之前，全国人大常委会一般不会对外公布修法的基本立场和主要内容。[12] 总之，《行政处罚法》的规制目标必须扩充。应当认识到，《行政处罚法》8条第(七)项的兜底条款，不仅具有限制处罚权滥用的控权功能，其实还具有丰富行政处罚类型的赋权功能。一、立法目标之扩张：从单一到多元 总体来看，1996年的《行政处罚法》秉持传统的行政处罚观念，诸多原则性规定和具体制度设计已经相对滞后，立法者提供的处罚手段也非常有限，无法满足现代政府治理对多元治理工具的迫切需求。

[58]参见熊樟林：《连续处罚行为的性质认定——以新?环保法?第59条为中心》，《华东政法大学学报》2015年第4期，第93-103页。在风险社会中，《行政处罚法》必须改变目前仅以惩罚为目的的功能预设，应当将整个法律评价机制前移，增加风险预防的法律目标。

虽然现有处罚种类确实可以对公民权益施加影响，能够限制行为人从违法行为中获益。长期以来，环境法上大量的怪味案，就是因为根据处罚法定原则而无法实施必要的干预与惩戒。

[54]参见熊樟林：《共同违法行为的认定标准与处断规则》，《法律科学》2015年第3期，第156页。(二)受他人胁迫有违法行为的……。

参照德国《违反秩序罚法》第1条之规定，[26]应受行政处罚行为的成立要件包括构成要件的该当性、违法性、以及有责性三个判定标准。从总体上来说，这是对我国近年来日趋凸显的外国人违法问题的回应，[45]也是《行政处罚法》作为总论性规范不可回避的对象。Vgl. G?hler, OwiG, Vor §1 Rn.10.转引自洪家殷：《行政罚法》，五南图书出版公司2008年版，第15页。从对实践的观察来看，这样的制度需求在我国也是客观存在的。

对此，除了上述原因之外，还有如下因素值得考量： 第一，限制处罚类型没有任何意义。因而，对于各个相对人而言，我们仍然可以做出数个不同的否定性法律后果。

第三个阶段，要检查行政相对人是否具有可非难性(有责性)，譬如核实相对人是否具有主观上的过错等等。在既往，《行政处罚法》第二章行政处罚的种类和设定，往往为人所称道，被认为是一项实体性控权利器，可以用来平衡《行政处罚法》中程序规范偏多、实体规范偏寡的不对称问题。

因此，认定共同违法，只需就行政相对人行为是否具有关联性或联系性加以判断即可，一旦客观行为是关联的，共同违法行为便可以成立，无需考量主观上是否具有共同故意，更加不需要考虑行为人的责任能力。责任条件是指行为人的主观犯意，即行为人能对其行为有一定的意思决定，因此若其决定从事违反行政法上义务之行为，即得对其非难，要求其承担责任。

风险预防原则的对立面是处罚法定原则。在立法表述上，立法者可考虑创设如下文本：同一个违法行为违反了数个法定义务，依法定数额最高的规定处以罚款，法律、法规另有规定的除外。很明显，这是得不偿失的。正因如此，实践中很多生产经营者为了节省成本，宁愿接受罚款，甚至于主动将罚款内化为企业的成本核算，也不愿意建设配套的环保设施。

行政机关应根据参与人在共同违法行为中所起的作用，分别予以处罚。现阶段，尽管《行政处罚法》27条对此有所涉及，[48]但并不规范，[49]仍有以下问题需要明确：其一，共同违法行为的认定标准究竟是什么？是否需要将主观层面的共同故意、责任能力也纳入成立条件？实践中，由于其关系到是否可以处罚哪些不具有共同故意或未达责任能力的共同违法行为人，因此意义重大。

但问题在于，现阶段我们对于应受行政处罚行为的成立要件缺乏深入研究，对相对人违法行为达至何种程度或者是说契合哪些要件才能予以处罚，依然无法提供系统的分析框架。[7] 因此，在立法技术上，较之于传统的以结果为本位的法律规范而言，预防性法律规范能够更好地满足公众的安全心理需求，正如刑法学者所言，随着风险社会的来临，必然意味着现实社会的法是预防性的法，[8]这当然包括《行政处罚法》的目标定位。

否则《行政处罚法》将导致部门和地方行政处罚立法丧失弹性空间，无法灵活回应社会治理现实需求。三、规范结构之重整：从程序到实体 从法律结构来看，除了行政处罚的设定权之外，现行《行政处罚法》更加偏重的是程序层面的权力控制，主要借鉴了英美行政法中的程序正义原理，《行政处罚法》文本是以处罚程序为主要内容的，[40]而不是实体规范。

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