[17]当时使用的教材主要是翻译成中文的苏联宪法学教材，授课方式为苏联专家先为中国法学教师上课培训，讲授苏联宪法内容和宪法基本理论，然后再由中国教师为法律系学生讲授。

这种巨大权力将会从根本上塑造中央与地方的关系，为形成中央集权体制提供重要的制度基础。讨论经济计划、听取财政收支报告、外交问题等[27]。

另外值得注意的是，毛泽东作为宪法的起草者之一应该清楚地知道新宪法中的国家主席一职非他本人莫属，因此相对于宪法草案初稿中的其他条款，有关国家主席制度的条款就更加特殊。这种不吻合的状态由于国家主席任期的固定以及五年计划的连续性，而难以得到有效的纠正，一直到目前两者也还是不能实现同步。必要的时候说明这个会议次数不应该太多。[4] 在一个成熟的选举制度下，要成为一名全国性的政治领导人必须要有极高的名望、良好的政绩等，因此事实上决定了当选的年龄不可能太低。从后来召开最高国务会议的情况来看，毛泽东担任国家主席期间（1954-1959）共召集了16次，平均每年3次，每4个月召开一次。

中央人民政府委员会会议的频率为每两个月一次，但是实际上在1949年9月-1954年9月间，共召开了35次会议，平均每1.7月举行一次会议，其中1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次，其中最后一次即1954年9月14日举行的是临时会议[26]。其实这一制度也与单一制的国家机构形式相匹配。申请人申请的信息数量愈大，意味着占用的公共资源愈多，就负有更多的说明理由义务。

滥用申请权，一旦被拒，很可能衍生为滥用诉权。法院在判决中做了细腻的辩析，在法院看来，第一，与公开随之而来的不正之风、打击报复等并非评委面临独有的职业风险。上述看法似乎已突破、扩展了以往流行的只从形式和内容两个标准（主体类同和职能类同）来识别的观念。如果这个观点是可以成立的，那么，有关信息公开的案件中，行政复议的被申请人和行政诉讼的被告就可以舍弃行政主体理论，由实际承担信息公开的主体来担当。

从有关讼争看，不少当事人也期望能够从这个过程的环节上直接获取信息。如果无法一目了然做出可否公开的判断，交由原制作的行政机关决断，并告知申请人。

在吴文其诉上海市虹口区国家税务局信息公开申请答复案（（2011）虹行初字第33号）中，法院对个人隐私下了一个定义，至于个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息。我以为，最合理的，就是把公开决定设计成附期限的行政行为。通览案件，涉及15个省、直辖市。目前对上述各法之间的冲突与化解多以秩序行政的原理来解释，在我看来，这在根本上就选错了路径。

是否为商业秘密，可否公开，第三人必须举证、明示态度。这意味着有关问题还未充分展开，可供我们深入研究的素材实在太少。在我看来，这种限制的妥当性只与申请公开的信息数量有关，并通过说明理由的程度来实现。这尽管不能解决定秘上过宽、过泛、过于随意，但至少可以将洋溢在《政府信息公开条例》之中的便民思想波荡开来，删减不必要的衔接手续，让相对人更便捷地穿梭在这几个法律当中。

[27] 即便是涉及三安全、一稳定、国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，也不是绝对不公开。第二，由于评委个人的评审意见及投票情况职称申报者并不知晓，被告持有的职称申报者对评委个人可能会实施扰乱工作、生活行为，以及打击报复的假设缺乏合理的根据。

但期限也不必太长，因为第三人无论是提起行政复议还是行政诉讼，都可以援用救济不停止执行中的例外规定，说服复议机关、法院先行做出停止执行公开决定的裁定。注释: 本文是我主持的国家社科基金重点项目（项目批准号10AZD023）监督与规范行政权力的主要路径和重点领域的阶段性成果，以及我主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《政府信息公开条例》的实施与改进（2012-2014年）的阶段性成果。

[14] 参见中国社会科学院法学研究所法治国情调研组：中国政府透明度年度报告（2010）——以政府网站信息公开为视角，载中国社会科学院法学研究所编：《中国法治发展报告》（2011），社会科学文献出版社2011年版，页226。综上，我建议，第一，第17条规定的谁制作可以解释为具体承办制作信息的机构，无须行政主体。第6条要求信息公开必须及时、准确。正如杨某与崇明县住房保障和房屋管理局政府信息公开决定纠纷上诉案（(2010)沪二中行终字第287号）、郑某与上海市住房保障和房屋管理局政府信息公开决定纠纷案（（2011）沪二中行终字第63号），行政机关和法院一致认为，权利人对是否同意公开的意见征询未向行政机关作答复的，视为不同意公开。[7] 比如，陈某某与上海市黄浦区地名管理办公室政府信息公开决定纠纷案（(2012)沪二中行终字第283号）。实践中，因捆绑上了过错追究和行政问责，非制作的行政机关持有信息，也不愿公开，宁可把当事人呼来唤去，也不愿蹚浑水、沾惹是非。

由于《政府信息公开条例》仅承认两类不公开事项，既三安全、一稳定、国家秘密、商业秘密和个人隐私，因此，对于地方立法规定的其他事项，除了应当证成其免于公开的正当性外，还必须将其融入上述两个法定事由之中。[32] 参见李广宇，见前注26，页336。

4．个人隐私 迄今，法律没有对个人隐私下过定义，也没有做过解释。比如，朱文铭与上海市杨浦区发展和改革委员会政府信息公开纠纷上诉案（(2009)沪二中行终字第165号），是因为当事人不愿去档案馆查询，坚持要行政机关提供。

  七、公共企事业单位的信息公开 涉及《政府信息公开条例》第 37 条的判案极少，从我们对上述案件的统计看，仅有3起。[28] 参见叶必丰：具体行政行为框架下的政府信息公开——基于已有争议的观察，《中国法学》2009年第5期。

在该案中，原告、被告和法院在公开相关高评委专家名单是否危及社会稳定上展开了较深入的对话。再有就是许可、登记涉案较多。但是，法官却无法拒绝裁判。[9] 在该案中，法院认为，上诉人要求获取的‘南车站路某号丁某某(户)安置用房符合国家质量标准的检测报告的信息，是被上诉人基于其拆迁人身份而取得的。

之所以胜诉率不高，除了个别明显袒护行政机关的外，还有，第一，对当事人的举证要求过于苛严，[1] 而行政机关是否应有此信息，法院又无从查起，全凭行政机关的诚信。因此，在法律适用上，当这些法律与《政府信息公开条例》规定不一致时，不适用上位法优于下位法，而是适用最有利于当事人原则。

[17] 第三，主动公开的信息毕竟量少，大量的信息是通过依申请公开，纠纷也频发于此。[37] 换个角度看，这两个理由也就构成了识别公共企事业单位的标准。

《政府信息公开条例》选择的是生产、生活、科研等特殊需要，用不确定法律概念在举证责任上做适度的限制，这在我看来是最机敏、有效的。第二，对涉及国家秘密、过程信息，法院较顺从行政机关的判断，判决说理也只是复述行政机关的理由。

比如，《浙江省政府信息公开暂行办法》（省政府令2012年302号）第6条第2款规定，行政机关保存的属于其他行政机关制作的政府信息，作为其行政管理依据的，根据公民、法人和其他组织的申请，在其掌握的范围内依法公开。[14] 所以，即便是主动公开的信息，当事人不知晓，或者行政机关没有主动公开的，当事人也可以依申请公开。因为滥用者或许有的是时间、精力，甚至金钱。五、三需要与涉嫌滥用申请权 1．三需要 《政府信息公开条例》第13条引入了根据自身生产、生活、科研等需要（以下简称三需要）可以申请获取有关政府信息。

其中很多事项的内涵、判断标准，立法与司法解释都没有做进一步阐释。申请人质疑信息的真实性、完整性，可以直接向原制作机关申请。

[15] 而需求程度低的信息，为节约公开的成本，依申请公开。[19] David Banisar, Op.Cit.15, 22. [20] Maeve McDonagh Moira Paterson，Freedom of information: taking account of the circumstances of individual applicants Public Law, 505（2010）. [21] Maeve McDonagh Moira Paterson，Op.Cit.20, 523-526. [22] 杨某诉崇明县人民政府信息公开决定纠纷案（(2010)沪二中行初字第8号）、（(2010)沪二中行初字第9号）、（(2010)沪二中行初字第10号）、（(2010)沪二中行终字第68号）。

被上诉人系自己将公房登记资料列为保密资料，法院不能据此来审查行政行为的合法性，但是，上诉法院还是认为，根据被上诉人提供的证据可以认定，上诉人申请的内容系国家秘密。[4] 比如，陈某某与上海市黄浦区住房保障和房屋管理局政府信息公开答复案（(2011)沪二中行终字第166号）。

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